新冠疫情发生以后，美国对数字美元的关注和重视程度日益上升。2020年3月美国推出2.2万亿经济刺激法案时，其初稿端出了数字美元计划，虽然最终稿作了删除，但其战略意图若隐若现。2020年5月美国商品期货交易委员会（CFTC）前主席 Christopher Giancarlo创立的非营利组织数字美元基金会发布数字美元项目报告。美联储对央行数字货币（CBDC）的态度也发生了转变。2019年11月，美联储主席杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell）致信美国众议院金融服务委员会的两位成员，重申美国没有发行央行数字货币的计划和必要。但在2020年10月，他在国际货币基金组织（IMF）年会上却表示，“美联储正致力于谨慎、认真、全面地评估央行数字货币对美国经济和支付系统带来的潜在成本和收益”。近期该份评估报告已正式发布，本文对其主要观点进行简要总结与评述。
（一）改进支付体系和金融普惠
近年来，美联储不断采取措施推动美国支付服务变得更快、更便宜、更方便和更容易获取，例如美联储正在建设一项新的银行间即时支付结算服务——FedNow Service，以让商业银行能够全天候向家庭和企业提供支付服务。美联储认为，美国现有支付系统总体上是有效的，但仍然存在一些挑战。一是不够普惠。仍有超过5%、大约700多户的美国家庭没有银行账户。二是成本高。近20%的家庭虽然拥有银行账户，但仍依赖于成本更高的金融服务，如汇票、支票兑现服务和发薪日贷款。三是跨境支付缓慢且昂贵。截至2021年第二季度，美国向其他国家汇款的平均费用是交易价值的5.41%。
美联储认为，CBDC可能成为支付系统的新基础，以及不同支付服务(无论是传统的还是新的)之间的桥梁，能够安全地满足普通公众未来需求及支付服务要求。特别是在跨境支付领域，CBDC有可能通过使用新技术，引入简化的分发渠道，并为跨司法管辖区的协作和互操作创造更多机会，从而简化跨境支付。不过美联储认为，要实现这些潜在改进，需要国际协调，以解决共同标准、基础设施、中介、法律框架、防止非法交易以及成本效率等问题。美联储认为，在金融普惠方面，CBDC亦可以减少金融普惠的障碍，降低交易成本，对低收入家庭和社区可能特别有帮助。
（二）促进数字经济创新
美联储认为，加密货币受到极端价格波动的影响，并且对交易量有严格的限制，因此在美国尚未成为广泛应用的支付手段。许多加密货币还存在耗能、盗窃、欺诈等问题。目前，与美元挂钩的稳定币主要被用于促进其他数字资产的交易，但许多公司正在探索将稳定币发展为一种广泛的支付手段。美国总统金融市场工作组(PWG)发布的报告认为，精心设计和适当调整的稳定币有可能支持更快、更有效和更具包容性的支付，但存在挤兑、支付系统中断、经济权力集中等风险，因此建议美国国会迅速采取行动，制定立法，确保支付型稳定币受到全面监管。
美联储认为，CBDC可以为普通公众提供广泛的没有信用风险和流动性风险的数字货币渠道，缓解私人数字货币带来的风险，为私营部门的创新提供安全基础。CBDC可以创造公平的支付创新竞争环境，使小规模私营部门的创新者也能参与和专注新型私人数字货币准入服务、分发方法和相关产品。CBDC还能产生新的能力，以满足数字经济不断发展的速度及效率要求。例如可编程性，在特定时间完成付款；小额支付，开展网上小额资金交易。
（三）满足公众现金需求
同其他许多国家一样，美国也面临着社会“去现金化”挑战。美国的现金使用量从2012年的40%(按价值计算为12%)下降到2020年的19%(按价值计算为6%)。虽然从目前看，现金在美国仍然是一种重要的、受欢迎的支付手段，但从瑞典、中国等其他国家来看，在数字化浪潮推动下，未来不排除继续“去现金化”趋势。美联储认为，确保现金的持续安全和可用性是其职责，未来消费者可能希望选择CBDC，因为与其他私人数字货币相比，CBDC不存在信用或流动性风险。美联储正在考虑将CBDC扩大为公众获取中央银行安全货币的一种渠道。
（四）保持美元国际地位
美联储指出，美元是世界上使用最广泛的支付和投资货币，也是世界储备货币。美元的国际角色使美国受益，降低了美国家庭、企业和政府的交易和借款成本，并使美国能够影响全球货币体系标准。今天，美元在全球被广泛使用，是因为美国金融市场的深度和流动性，美国经济的规模和开放性，以及国际社会对美国机构和法治的信任。然而，目前需要考虑的一个重要情况是，许多国家和货币联盟正在研发CBDC，如果这些新的CBDC比现有的美元形式更具吸引力，美元的全球使用量可能会减少。美联储认为，美国发行CBDC的另一个潜在好处是有助于保持美元国际主导地位。
（一）CBDC价值属性：央行负债且面向普通公众
在美联储的报告中，CBDC被定义为向广泛公众提供的美联储的数字负债。包含两层涵义：一是强调CBDC是美联储的负债，而不是商业银行的负债。二是面向普通公众。目前，普通公众可以获得的唯一类型中央银行货币是美联储纸币，即实物货币，数字形式的央行货币仅面向金融机构，即商业银行在美联储持有的数字余额。有了CBDC之后，普通公众可以像使用现有的商业银行货币和非银行货币一样，使用CBDC开展数字支付。
（二）CBDC运行架构：双层运营的中介模式
美联储指出，美国《联邦储备法》(Federal Reserve Act)不授权（允许）个人直接开设美联储账户，这将会使美联储在金融体系和经济中作用的显著扩大，因此美联储考虑使用中介模式。即由私营部门作为中介为普通公众提供CBDC账户或数字钱包服务，以方便CBDC持有、支付和管理。美联储认为，中介模式有助于CBDC利用私营部门现有的隐私和身份管理框架以及创新能力，并避免对现有金融体系造成破坏。但美联储强调CBDC本身仍是美联储的负债，而不是中介机构的私人负债。另外，美联储指出，CBDC中介服务市场开放，潜在的中介机构包括商业银行和受监管的非银行金融服务提供商。为此，CBDC需具备可转让性，可以在不同中介机构之间随时无缝转移，才能成为一种广泛使用的支付方式。
（三） CBDC监管考量：兼具隐私保护与合规透明
美联储认为，消费者隐私保护至关重要。但与此同时，美联储强调，任何CBDC都需要在消费者隐私保护和提供必要的透明度以阻止犯罪活动之间取得适当平衡。为此，中介机构需要发挥关键作用。一方面，通用型CBDC将生成用户资金交易数据，这与目前商业银行及非银行货币没有差异，中介机构可利用现有隐私保护框架和工具解决CBDC隐私问题；另一方面，CBDC中介机构需要核实CBDC用户身份，就像目前银行和其他金融机构核实其客户身份一样，以受到反、反恐怖主义融资等规则的强有力约束。
（四）CBDC对金融稳定和货币政策的影响：计息或不计息
美联储在报告中着重分析了CBDC对金融稳定和货币政策的可能影响。其分析主要从CBDC计息还是不计息的角度展开。如果CBDC计息，通用型CBDC将可能成为商业银行货币的完美替代品，这些替代效应将可能减少银行体系的存款总额，增加银行的融资支出，进而减少家庭和企业的信贷可获得性，并可能提高信贷成本。另外，计息还会导致资金从其他低风险资产（例如货币市场共同基金、国债和其他短期工具）转移至CBDC，从而减少企业和政府的信贷可获得性或提高信贷成本。而如果不计息，那么CBDC作为商业银行货币的替代品将不那么有吸引力，从而缓解CBDC的替代效应。但由于央行货币是最安全的货币，即使不计息，通用型CBDC对厌恶风险的用户仍具有吸引力，在金融恐慌的情况下，仍可能引致商业银行存款大量流出到CBDC，加重挤兑风险。对此，美联储认为可以通过限制用户持有的CBDC数量或者限制用户在短期内增加的CBDC数量来降低这一风险。美联储还“饶有意味”地强调了下，即使没有CBDC，其他许多产品(比如稳定币和其他类型的非银行货币)也可能导致存款从银行转移。
关于CBDC对货币政策的影响也是与其计息还是不计息有关。当前，美联储的货币政策操作框架主要是通过美联储管理的政策利率影响联邦基金利率和其他短期利率水平。美联储认为，如果CBDC不计息，公众对CBDC的需求及其波动可能与目前影响银行体系储备规模变化的因素(例如实物货币或隔夜回购协议的变动)相似，因此对联邦基金利率不会产生太大影响。但如果CBDC计息，且其利息水平与其他安全资产的回报率相当，那么CBDC与货币政策执行之间的相互影响则会变得更加复杂，将会对美联储储备管理和政策执行带来挑战。但美联储没有详细分析具体影响，而是认为计息CBDC作为一种新的货币政策工具具有广泛潜力，具体影响需要进一步研究，包括CBDC对银行存款和贷款的潜在影响，CBDC对家庭和企业经济决策的潜在影响，以及CBDC在实施货币政策目标时与美联储其他工具的可能相互作用。美联储认为，开展这些研究有助于产生更多洞见。
（五）CBDC技术风险：运营韧性和网络安全
美联储强调CBDC与其他支付工具一样面临运营中断和网络安全风险，特别是CBDC网络可能比现有支付工具拥有更多入口点，为CBDC设计适当的防御措施可能特别困难，因此CBDC基础设施的运营商需要保持高度警惕，有效保障CBDC基础设施具有极强韧性。美联储认为，如果CBDC具有离线支付能力，即允许在没有互联网接入的情况下进行支付，CBDC可以增强支付系统的运营韧性。如今，许多数字支付无法在自然灾害或其他大规模网络中断期间操作，受影响的地区必须依赖面对面的现金交易。各国央行目前正在研究CBDC离线支付选项是否可行。
美联储这份报告原本计划于2021年9月公布，结果到了2022年1月才面世。虽然姗姗来迟，但报告首次表达了美联储关于CBDC的发行动机、好处、风险以及如何设计等多方面观点，值得仔细研读。从报告的字里行间可以感受到，美联储对美元数字依然表现出克制或者说严谨的态度。美联储强调，引入CBDC是美国货币的一项非常重大的创新，只有当研究表明CBDC对家庭、企业和整体经济的好处超过风险，并且表明CBDC优于其他替代方法时，美联储才会进一步采取措施发展CBDC。此外，美联储强调，只有在公众和政府广泛支持的情况下，才会寻求发行CBDC，尤其是美联储明确表示，发行CBDC需要具体法律授权，在没有得到行政部门和国会明确支持的情况下没有发行CBDC打算。总的来说，报告的目的是征求意见，而不是发表倾向性意见。如美联储所言，这是美联储和利益相关者就CBDC进行公开讨论的第一步。接下来，美联储还可能发布其他的报告。
当前货币数字化已形成了两股平行浪潮，一股是以比特币为代表的新兴势力，近年来以数字稳定币为热点，另一股是传统势力，以央行数字货币为主要代表。应该说，美国现在是左右开弓，既充分发挥私营部门的创新精神，又不排除公共部门积极参与数字货币创新的可能。对于前者，美国采取不禁止但严加监管的姿态，一方面认可数字稳定币在改进支付体系效率的创新潜力，另一方面意图通过立法和监管降低数字稳定币的潜在风险。对于后者，美国虽然表面上落后于其他国家，但从这两年来的动作包括此次报告来看，一直在高度关注该领域的进展。作为全球最有影响力的中央银行，美联储在央行数字货币领域的举动将会对全球货币格局产生深远影响，值得我们持续跟踪和研究。
作者姚前为中国证监会科技监管局局长
来源：财新
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